czyli krótki poradnik dla zamawiającego o dzieleniu i łączeniu zamówień
W szkole albo przedszkolu jedna faktura rzadko wygląda groźnie. Papier do sekretariatu. Środki czystości. Produkty do stołówki. Krzesła do sali. Naprawa drzwi. Malowanie pomieszczenia. Drobny zakup, szybka decyzja, niewielka kwota.
Problem zaczyna się wtedy, gdy takich faktur jest więcej, a każda z nich traktowana jest tak, jakby nie miała związku z pozostałymi.
W zamówieniach publicznych nie wystarczy bowiem sprawdzić, czy pojedynczy zakup mieści się poniżej progu stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych. Trzeba jeszcze ustalić, czy podobne zakupy nie powinny zostać potraktowane łącznie.
Ten artykuł jest praktycznym uzupełnieniem odcinka 2 z serii „Oświata zamawia. Kontrola pyta”, dostęnego na kanale „Przetargowy punkt widzenia .
1. Zacznij od właściwego pytania.
Najczęstszy błąd polega na tym, że zamawiający zaczyna analizę od pytania:
„Ile wynosi ta faktura?”
Tymczasem prawidłowe pytanie brzmi:
„Czy ten zakup jest częścią większej, możliwej do przewidzenia całości?”
Faktura jest tylko dokumentem księgowym. Nie rozstrzyga jeszcze, czy mamy do czynienia z odrębnym zamówieniem, czy z częścią zamówienia udzielanego etapami.
W oświacie ma to szczególne znaczenie, ponieważ zakupy są często rozproszone. Sekretariat zamawia artykuły biurowe, intendent żywność, nauczyciele pomoce dydaktyczne, konserwator zgłasza naprawy, a dyrektor zatwierdza wydatki. Każdy działa w swoim obszarze, ale dla celów szacowania wartości zamówienia trzeba spojrzeć na zakupy całościowo.
2. Podstawowa zasada: wartość zamówienia to kwota netto ustalona z należytą starannością.
Zgodnie z art. 28 Pzp podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy bez podatku od towarów i usług, ustalone z należytą starannością.
To oznacza trzy rzeczy.
Po pierwsze, zamawiający ustala wartość netto, bez VAT.
Po drugie, patrzy na całkowite wynagrodzenie wykonawcy, a nie tylko na wybrany fragment zakupu.
Po trzecie, musi działać z należytą starannością, czyli nie może opierać się wyłącznie na przypuszczeniu, że „pewnie będzie poniżej progu”.
Od 1 stycznia 2026 r. próg stosowania ustawy Pzp dla zamówień klasycznych udzielanych przez zamawiających publicznych został podwyższony z 130 000 zł do 170 000 zł; Nie zmienia to jednak podstawowej zasady: zamówień nie ocenia się przez pryzmat pojedynczej faktury, lecz przez prawidłowo ustaloną wartość zamówienia.
3. Nie wolno zaniżać wartości ani dzielić zamówienia po to, żeby ominąć ustawę.
Art. 29 Pzp wprost zakazuje dwóch działań.
Zamawiający nie może zaniżać wartości zamówienia ani wybierać sposobu obliczania tej wartości w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy.
Nie może też dzielić zamówienia na odrębne zamówienia, jeżeli taki podział prowadzi do niestosowania ustawy, chyba że jest uzasadniony obiektywnymi przyczynami.
W praktyce oznacza to, że nie wystarczy powiedzieć:
„Każdy zakup był poniżej progu.”
Trzeba jeszcze umieć odpowiedzieć na pytanie:
„Dlaczego te zakupy zostały potraktowane osobno?”
Jeżeli szkoła przez cały rok kupuje podobne środki czystości, materiały biurowe, żywność, meble, sprzęt komputerowy albo pomoce dydaktyczne, kontrola może sprawdzić, czy zamawiający nie rozbił jednego zamówienia na kilka mniejszych zakupów.
4. Test trzech tożsamości — proste narzędzie do codziennej pracy.
Przy ocenie, czy zakupy należy szacować łącznie, warto zastosować test trzech tożsamości.
Tożsamość przedmiotowa
Sprawdź, czy zakupy są takie same, podobne albo służą temu samemu celowi.
Przykład: szkoła kupuje środki czystości w styczniu, marcu, czerwcu i wrześniu. Każda faktura jest osobna, ale przedmiot zakupów jest zasadniczo ten sam.
Tożsamość czasowa
Sprawdź, czy zakupy były albo powinny być przewidziane w tym samym czasie.
Jeżeli już na początku roku wiadomo, że placówka będzie regularnie kupowała żywność do stołówki, środki czystości albo materiały biurowe, trudno później twierdzić, że każdy zakup był całkowicie odrębną i nieprzewidywalną potrzebą.
Tożsamość podmiotowa, czyli rynkowa
Sprawdź, czy zakupy może zrealizować ten sam typ wykonawców działających na rynku.
Nie chodzi o to, czy jedna firma teoretycznie mogłaby wykonać wszystko. Chodzi o to, czy w danej branży standardowo istnieją wykonawcy oferujący taki zakres dostaw, usług albo robót.
Jeżeli wszystkie trzy elementy występują, zamawiający powinien poważnie rozważyć łączne oszacowanie wartości zamówienia.
5. Nie tylko osoba od Pzp powinna oceniać zamówienie.
W szkole albo przedszkolu decyzja o łącznym albo odrębnym szacowaniu nie powinna być podejmowana wyłącznie przez osobę zajmującą się zamówieniami.
Specjalista od Pzp zna przepisy, progi, tryby i procedury, jednak to pracownik merytoryczny często najlepiej wie, czy dane produkty są podobne, czy usługi są jednorodne, czy roboty mają ten sam charakter oraz jaki jest realny rynek wykonawców.
Dlatego w ocenę warto włączać:
intendenta — przy żywności,
sekretariat lub administrację — przy artykułach biurowych i środkach czystości,
informatyka — przy sprzęcie komputerowym,
nauczycieli lub koordynatorów pracowni — przy pomocach dydaktycznych,
pracownika technicznego, konserwatora albo przedstawiciela organu prowadzącego — przy remontach i robotach budowlanych.
Najbezpieczniejsza decyzja powstaje wtedy, gdy łączy się wiedzę proceduralną z wiedzą merytoryczną.
6. Dostawy podobne — tu szczególnie łatwo o błąd.
Art. 30 ust. 2 Pzp stanowi, że jeżeli zamawiający planuje nabycie podobnych dostaw, wartością zamówienia jest łączna wartość podobnych dostaw, nawet jeżeli zamawiający udziela zamówienia w częściach albo dopuszcza składanie ofert częściowych.
W oświacie może to dotyczyć między innymi: mebli, środków czystości, materiałów biurowych, sprzętu komputerowego, pomocy dydaktycznych, wyposażenia kuchni i stołówki, produktów żywnościowych, przy uwzględnieniu naturalnego podziału rynku.
Przykład: meble do szkoły
Szkoła planuje kupić biurka do sekretariatu, krzesła do pokoju nauczycielskiego, regały do archiwum i szafki do sal lekcyjnych.
Każdy zakup dotyczy innego pomieszczenia. Nie przesądza to jednak, że mamy cztery odrębne zamówienia.
Trzeba sprawdzić, czy są to podobne dostawy, czyli czy mają identyczne albo podobne przeznaczenie i czy zwykle mogą zostać zaoferowane przez wykonawcę działającego w danym sektorze rynku.
Wniosek:
różne pomieszczenia nie oznaczają automatycznie różnych zamówień.
7. Usługi — badaj jednorodność, cel i przewidywalność.
Przy usługach trzeba zachować większą ostrożność. Nie każda usługa podobna potocznie musi być szacowana łącznie. Należy zbadać, czy usługi są jednorodne, czy służą podobnemu celowi, czy były możliwe do przewidzenia i czy mogą być realizowane przez ten sam typ wykonawców.
W oświacie może to dotyczyć na przykład: usług transportowych, usług serwisowych, przeglądów technicznych, obsługi informatycznej, usług związanych z nadzorem inwestorskim, usług projektowych.
Przykład:
Jeżeli zamawiający wie, że w ciągu roku będzie potrzebował kilku podobnych usług serwisowych dla tego samego rodzaju urządzeń, powinien ocenić, czy nie są to usługi jednorodne, które należało oszacować łącznie.
Nie działa tu jednak zasada: „wszystkie usługi sumujemy”. Prawidłowe szacowanie wymaga analizy konkretnego przypadku.
8. Roboty budowlane i remonty — liczy się obiekt, charakter robót i przewidywalność.
Art. 30 ust. 1 Pzp wskazuje, że jeżeli zamawiający planuje udzielić zamówienia na roboty budowlane lub usługi w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, albo dopuszcza składanie ofert częściowych, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części.
Przy robotach budowlanych szczególne znaczenie ma obiekt budowlany oraz funkcjonalne powiązanie robót.
Przykład: remonty w kilku placówkach
Organ prowadzący planuje w jednym roku malowanie sal w trzech szkołach. Każda szkoła ma inny adres, osobny budynek i własny zakres prac.
To nie oznacza automatycznie, że każdą z tych robót można oszacować osobno. Trzeba sprawdzić, czy roboty mają podobny charakter, czy były możliwe do przewidzenia w tym samym czasie i czy rynek wykonawców jest zasadniczo ten sam.
Wniosek: różne adresy nie zawsze oznaczają odrębne zamówienia.
9. Projekt, roboty i nadzór — nie rozbijaj inwestycji bez refleksji.
W praktyce inwestycyjnej często pojawia się pytanie, czy osobno szacować dokumentację projektową, osobno roboty budowlane i osobno nadzór inwestorski.
Nie chodzi o to, aby mechanicznie dodawać wszystko do wszystkiego. Projektowanie, roboty budowlane i nadzór to różne kategorie świadczeń.
Nie oznacza to jednak, że można całkowicie oderwać je od inwestycji, której dotyczą.
Jeżeli szkoła planuje modernizację wejścia, remont elewacji i prace wewnątrz budynku, a do tego potrzebuje dokumentacji projektowej oraz nadzoru, zamawiający powinien ocenić: czy prace dotyczą jednego obiektu albo jednego zamierzenia, czy były możliwe do przewidzenia, czy w ramach danej kategorii świadczeń występuje obowiązek łącznego szacowania, czy podział ma obiektywne uzasadnienie.
Sama okoliczność, że fakturę wystawi projektant, inną firma budowlana, a jeszcze inną inspektor nadzoru, nie wystarcza do bezrefleksyjnego uznania, że każde świadczenie jest całkowicie odrębnym zamówieniem.
10. Nie wszystko trzeba sumować.
Prawidłowe szacowanie nie polega na tym, żeby wszystko zawsze łączyć.
Błędem może być zarówno sztuczne dzielenie zamówienia, jak i mechaniczne sumowanie świadczeń, które nie są ze sobą tożsame.
Przykład: remont i rozbiórka.
Jeżeli zamawiający planuje drobne remonty w kilku oddziałach, a niezależnie od tego otrzymuje środki na rozbiórkę starego obiektu, nie musi to oznaczać jednego zamówienia.
Remont i rozbiórka mogą mieć inny charakter, inne przeznaczenie i inny zakres techniczny.
Ważne jest jednak, aby zamawiający potrafił wyjaśnić, dlaczego potraktował te zadania odrębnie.
Wniosek: nie sumujemy wszystkiego ze wszystkim, ale każdą decyzję trzeba umieć uzasadnić.
11. Zakupy powtarzające się oceniaj w perspektywie roku.
Art. 35 Pzp ma szczególne znaczenie przy dostawach i usługach powtarzających się albo podlegających wznowieniu.
Zamawiający powinien brać pod uwagę między innymi rzeczywistą łączną wartość kolejnych zamówień tego samego rodzaju udzielonych w poprzednich 12 miesiącach albo w poprzednim roku budżetowym, z uwzględnieniem możliwych zmian ilości lub wartości, albo łączną wartość zamówień, których zamierza udzielić w kolejnych 12 miesiącach.
W oświacie dotyczy to zwłaszcza: żywności, środków czystości, materiałów biurowych, usług transportowych,
usług serwisowych, przeglądów technicznych, dostaw eksploatacyjnych.
Jeżeli dana kategoria zakupów pojawia się co roku, zamawiający powinien zachować szczególną ostrożność przy twierdzeniu, że każdy kolejny zakup był nieprzewidywalny.
12. Zakup awaryjny.
W szkołach i przedszkolach zdarzają się sytuacje nagłe: awaria instalacji, zalanie pomieszczenia, uszkodzenie drzwi, zepsuta lodówka w kuchni, pilna potrzeba naprawy.
Taki zakup nie zawsze jest naruszeniem. Problem zaczyna się wtedy, gdy „awaria” staje się sposobem na zastąpienie planowania. Jeżeli podobne zakupy lub usługi pojawiają się regularnie przez cały rok, kontrola może zapytać, czy naprawdę były nieprzewidywalne. Dlatego przy zakupach nagłych warto sporządzić krótką notatkę:
co się stało, kiedy powstała potrzeba, dlaczego nie można było jej przewidzieć wcześniej,
dlaczego wybrano taki sposób działania, jaka była szacunkowa wartość zamówienia.
13. Pamiętaj o terminach szacowania.
Art. 36 Pzp określa, kiedy należy ustalić wartość zamówienia.
Dla dostaw i usług wartość ustala się nie wcześniej niż 3 miesiące przed wszczęciem postępowania.
Dla robót budowlanych wartość ustala się nie wcześniej niż 6 miesięcy przed wszczęciem postępowania.
Jeżeli zamówienie jest udzielane w częściach, terminy te odnoszą się do wszczęcia pierwszego z postępowań.
Jeżeli po oszacowaniu wartości zmienią się okoliczności mające wpływ na wartość zamówienia, zamawiający powinien przed wszczęciem postępowania zmienić ustaloną wartość.
W praktyce oznacza to, że stare rozeznanie rynku może nie wystarczyć, zwłaszcza gdy zmienił się zakres zamówienia, liczba placówek, ceny materiałów, wynagrodzenia albo warunki rynkowe.
14. Dokumentuj sposób myślenia.
Najważniejsze zabezpieczenie zamawiającego to dokumentacja.
Nie chodzi o tworzenie wielostronicowych analiz przy każdym drobnym zakupie. Chodzi o to, aby w razie kontroli było jasne, dlaczego zamawiający uznał dane zakupy za łączne albo odrębne.
W notatce z szacowania warto wskazać: co jest przedmiotem zamówienia, czy chodzi o dostawy, usługi czy roboty budowlane, jaka jest wartość netto, jakie źródła cen sprawdzono, czy podobne zakupy były realizowane wcześniej,
czy zakup był możliwy do przewidzenia, czy występuje tożsamość przedmiotowa, czasowa i rynkowa,
czy zamówienie będzie udzielane jednorazowo czy w częściach, jaki tryb albo regulamin będzie właściwy,
kto uczestniczył w ocenie merytorycznej.
Kontrola nie oczekuje, że zamawiający będzie nieomylny. Oczekuje, że będzie działał racjonalnie, starannie i będzie potrafił odtworzyć swój tok rozumowania.
Podsumowanie
Kilka faktur nie zawsze oznacza kilka zamówień. Kilka zapytań ofertowych nie zawsze rozwiązuje problem. Kilku wykonawców nie zawsze przesądza o odrębności zakupów.
Zamawiający powinien najpierw ustalić rzeczywisty zakres zamówienia, ocenić możliwość jego przewidzenia, sprawdzić rynek wykonawców, a dopiero potem dobrać właściwą procedurę.
Najbezpieczniejsze podejście można streścić w jednym zdaniu:
nie dzielić automatycznie, nie sumować mechanicznie, tylko analizować i dokumentować.
Ten artykuł stanowi praktyczne uzupełnienie odcinka 2 z serii „Oświata zamawia. Kontrola pyta”, poświęconego dzieleniu i łączeniu zamówień w oświacie.
W nagraniu omawiam szerzej, dlaczego kilka faktur nie zawsze oznacza kilka odrębnych zamówień, jak działa test trzech tożsamości oraz na co może zwrócić uwagę kontrola przy zakupach powtarzalnych w szkołach i przedszkolach.
Obejrzyj odcinek na YouTube:
W dziale do pobrania udostępniam wzór notatki z szacowania wartości zamówienia (link), który może pomóc zamawiającemu udokumentować źródła wyceny, ocenę trzech tożsamości oraz decyzję o łącznym albo odrębnym szacowaniu.
